Từ 20 năm trước, Đảng và Nhà nước Việt Nam đã bắt đầu nhận thức được tính kém hiệu quả của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và đặt vấn đề sắp xếp lại DNNN, trọng tâm là chương trình cổ phần hóa. Sau 20 năm, chương trình này có đạt một số kết quả nhất định, nhưng hàng loạt DNNN vẫn tiếp tục thua lỗ, âm vốn sở hữu. Tại sao?
DNNN mất phương hướng
Ngày 9/7/2021, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư (MPI) Trần Duy Đông đã có buổi chia sẻ với với Truyền hình Thông tấn về “Tiêu chí phân loại doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại, thoái vốn giai đoạn 2021-2025” được ban hành theo Quyết định của Chính phủ. Tháng 9 năm ngoài, Bộ MPI Việt Nam khi lấy ý kiến về “Đề án quản trị DNNN” cho biết, số lượng DNNN trong tình trạng phải bị phá sản theo luật định là rất lớn, tuy nhiên số lượng DNNN bị phá sản trên thực tế lại rất thấp. DNNN thua lỗ, “chết mà không chôn được”, như ý kiến của nhiều chuyên gia.
Nắm vai trò quan trọng trong nền kinh tế, nhưng DNNN thời gian qua đã vẽ nên bức tranh nhiều mảng tối. Đó là hiệu quả sản xuất kinh doanh kém so với nguồn lực đầu tư, thậm chí thua lỗ, nợ nần, xảy ra nhiều vụ việc tiêu cực, gây hậu quả kinh tế lớn. Thực tế này đòi hỏi phải “chẩn đúng bệnh” và trị đúng “thuốc” để nâng cao hiệu quả của DNNN trong điều kiện mới. Nhiều DNNN mất phương hướng. Tại từng DNNN, mục tiêu của chủ sở hữu nhà nước chưa thực sự rõ ràng, nhiều trường hợp chưa nhất quán với mục tiêu đầu tư vốn nhà nước đã được pháp luật quy định. Bằng chứng là vốn sở hữu nhà nước vẫn tiếp tục hiện hữu tại các doanh nghiệp không thuộc ngành, lĩnh vực đầu tư vốn nhà nước theo quy định của Luật số 69 (Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp). Nhiều DNNN không có mục tiêu, nhiệm vụ rõ ràng, ảnh hưởng không tốt đến thực hành quản trị DNNN theo thông lệ chung.
Tiến hành xây dựng và lấy ý kiến về “Đề án quản trị DNNN”, MPI đã thẳng thắn đánh giá: Thể chế quản trị DNNN, đặc biệt là việc triển khai trên thực tế còn có khoảng cách so với thông lệ quốc tế, dẫn tới DNNN chưa hoàn thành mục tiêu đáp ứng các chuẩn mực quốc tế về quản trị doanh nghiệp. Nhiều DNNN không có nhiệm vụ rõ ràng, ảnh hưởng không tốt đến thực hành quản trị DNNN theo thông lệ. Việc duy trì quá nhiều doanh nghiệp 100% vốn nhà nước là rào cản để chủ sở hữu nhà nước áp dụng các thông lệ tốt về quản trị doanh nghiệp. Các mô hình quản trị DNNN hiện đại yêu cầu các quốc gia hạn chế việc tạo ra khung khổ pháp lý riêng biệt cho DNNN, khuyến khích đẩy mạnh quá trình “công ty hóa” DNNN. Ở Việt Nam, quá trình công ty hóa DNNN đã được hoàn thành từ năm 2010 khi toàn bộ DNNN chuyển thành công ty cổ phần, công ty TNHH.
Tuy nhiên, bộ phận quan trọng nhất là các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước vẫn có khung khổ quản trị riêng theo quy định của Luật số 69 và văn bản hướng dẫn. Theo đánh giá của MPI, việc hình thành một hệ thống khung khổ pháp lý riêng biệt như vậy không phải là điều kiện tốt để chủ sở hữu có thể áp dụng các chuẩn mực về cách thức và công cụ thực hiện vai trò chủ sở hữu trong quán trị doanh nghiệp như cổ đông của mô hình công ty cổ phần đa sở hữu. Trên thực tế, những vướng mắc, bất cập trong quản trị DNNN chủ yếu diễn ra đối với các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Pháp luật về giải thể và phá sản của Việt Nam tương đối đầy đủ, được áp dụng chung, không phân biệt DNNN hay doanh nghiệp tư nhân.
Các nhóm lợi ích đang phá DNNN
Trong suốt thời gian qua, khu vực DNNN vẫn được dành “những ưu ái” về mọi mặt, thể hiện qua việc các đơn vị chủ quản như Bộ, ngành, chính quyền địa phương vẫn tạo ra những đặc quyền cho các doanh nghiệp của mình. Đó là ưu ái về nguồn vốn, tài nguyên, đất đai, tuyển dụng nhân lực... Do được “cưng chiều” và được hưởng các đặc quyền đặc lợi mà không phải tự cạnh tranh công bằng với các thành phần kinh tế khác nên các DNNN ít có sự sáng tạo. Chuyên gia kinh tế Nguyễn Minh Phong cho rằng: “Khi chúng ta dành cho DNNN những lợi thế đặc quyền thì đó là cớ để người ta níu kéo, chậm tái cơ cấu để hưởng những đặc quyền đó”. Ông Trần Quang Nghị, Chủ tịch HĐQT Tập đoàn Dệt may Việt Nam nêu một thực tế, Nhà nước không quá tạo áp lực về cổ phần hóa ở các Tập đoàn, Tổng công ty lớn, mà chỉ dừng lại ở yêu cầu bảo toàn và phát triển vốn, chứ không yêu cầu về chỉ tiêu cổ tức, tốc độ tăng trưởng, tiền lương người lao động.
Tình hình trên tạo ra nghịch lý, lãnh đạo các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước là những “ông chủ giả” tiêu vốn Nhà nước nhưng lại như “ông chủ thật”. Từ đó tạo ra tâm lý không cần thiết phải đẩy nhanh tốc độ cổ phần hóa để trở thành người làm thuê thật sự, lại phải đảm bảo chỉ tiêu của Đại hội cổ đông giao, ví dụ 10-15% cổ tức chẳng hạn, như vậy áp lực và vất vả hơn nhiều. Nhiều chuyên gia đánh giá, vấn đề về lợi ích đã hằn sâu trong nhận thức của những người quản lý ở DNNN. Đại diện nhiều bộ, ngành, địa phương, nhiều cá nhân đang quản lý DNNN không muốn nhanh chóng cổ phần hóa vì động chạm đến lợi ích cá nhân của họ. Không ít người phụ trách quản lý DNNN, đổi mới DNNN đã cố trình níu kéo để còn có lợi ích gắn liền với chuyện quản lý vốn.
Ông Nguyễn Hoàng Hải, Phó Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư tài chính (VAFI) nêu thực tế, có chuyện lãnh đạo Bộ, UBND tỉnh cử người thân nắm giữ vị trí chủ chốt trong các DNNN sau khi cổ phần hóa để quản lý vốn, hoặc cử cán bộ quản lý không căn cứ vào năng lực mà dựa vào thân quen, thậm chí diễn ra chuyện “mua quan bán chức”, làm cho chất lượng quản trị ở nhiều doanh nghiệp kém đi, dù đã được cổ phần hóa. Cũng do năng lực quản trị kém, thiếu giám sát, công khai, minh bạch nên dẫn đến tham nhũng, tiêu cực, đầu tư không hiệu quả như những sự việc bê bối ở PVC, gang thép Thái Nguyên. Nhìn chung, tiến trình cổ phần hóa DNNN diễn ra chậm vì đang bị cản trở bởi các nhóm lợi ích.
Trong thực hiện cổ phần hóa DNNN, không ít người lợi dụng thay đổi chính sách để trục lợi, làm giàu nhanh chóng từ nguồn cổ phần hay đất đai… Thậm chí, người đứng đầu doanh nghiệp cố ý buông lỏng quản lý, để làm ăn thua lỗ trước khi cổ phần hóa nhằm “hạ giá” tài sản nhà nước trong doanh nghiệp, sau đó tìm cách mua bán, thâu tóm cổ phiếu, để người thân trong gia đình nắm vị trí quan trọng trong công ty. Có tình trạng thâu tóm doanh nghiệp với giá rẻ qua giao dịch thỏa thuận, bày đặt đấu giá kiểu “diễn kịch”. Chuyên gia kinh tế Lê Đăng Doanh cho rằng, cổ phần hóa nhiều nhưng vẫn chưa có luật về cổ phần hóa, đấy là một kẽ hở lớn. Có nhiều doanh nghiệp nhà nước sau một thời gian cổ phần hóa lại rơi vào nhóm lợi ích. Không công khai, minh bạch trong quá trình cổ phần hóa đã tạo cơ hội cho nhiều người trục lợi, mua cổ phần ưu đãi rồi giàu lên từ đó.
DNNN “chết mà vẫn không chôn được”
Ngay từ năm 1995, Luật DNNN đã khẳng định DNNN phải bị giải thể, phá sản theo “Luật về giải thể, phá sản”. Mặc dù vậy, số lượng DNNN bị phá sản trên thực tế rất thấp, không tương xứng với số lượng doanh nghiệp nhà nước trong tình trạng phải bị phá sản theo quy định. Vì nhiều lý do kinh tế, xã hội, chủ sở hữu nhà nước, chủ nợ và các chủ thể có quyền yêu cầu đệ đơn phá sản DNNN không muốn áp dụng biện pháp phá sản DNNN. Biện pháp thông thường vẫn là hỗ trợ doanh nghiệp phục hồi bằng các công cụ hoãn, giãn nợ thuế, nợ tín dụng. Việc xử lý 12 dự án yếu kém ngành Công Thương là ví dụ. Một bất cập khác, đó là cơ quan đại diện chủ sở hữu có quyền can thiệp mạnh vào hoạt động của doanh nghiệp. Tuy nhiên, khi dự án thua lỗ, thất thoát lại khó quy trách nhiệm cho đại diện chủ sở hữu. Theo MPI, chủ sở hữu nhà nước còn quyết định nhiều vấn đề thuộc lĩnh vực quản trị kinh doanh, nhất là doanh nghiệp 100% vốn nhà nước.
Chẳng hạn, đối với DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ, hệ thống pháp luật quy định doanh nghiệp phải trình cơ quan đại diện chủ sở hữu và các cơ quan liên quan xem xét, quyết định những vấn đề thuộc lĩnh vực quản trị doanh nghiệp như quyết định bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, tiền lương, thù lao, tiền thưởng và quyền lợi khác của Chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty. Với cơ chế hiện hành, MPI cho rằng khó xác định được trách nhiệm giải trình của cơ quan đại diện chủ sở hữu trước Quốc hội và Chính phủ trong quản lý vốn nhà nước theo yêu cầu của thông lệ quản trị DNNN. Đơn cử như đối với các vụ việc thua lỗ, thất thoát tài sản nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp diễn ra trong thời gian qua.
Đại biểu Quốc hội Vũ Tiến Lộc (Thái Bình) nhận xét: “Kết quả giám sát của Quốc hội đã cho thấy một thực trạng đáng buồn”. Lẽ ra DNNN phải đóng vai trò dẫn dắt trong nền kinh tế thì các chỉ tiêu hiệu quả hoạt động của khu vực này lại đang ở vị trí “khóa đuôi”. Hệ số Icor của khu vực DNNN luôn cao hơn nhiều so với các thành phần kinh tế khác; mức sinh lời trên vốn chủ sở hữu và tài sản của DNNN không chỉ ở mức thấp mà còn có xu hướng giảm liên tục theo thời gian. Những tồn tại, yếu kém trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa DNNN được chỉ rõ trong “Báo cáo kết quả giám sát của QH” là do: Hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động của DNNN, cổ phần hóa DNNN còn chồng chéo, thiếu rõ ràng, chưa tạo đầy đủ quyền chủ động cho doanh nghiệp. Chúng ta cũng vẫn đang thiếu hệ thống công cụ đánh giá tổng thể về quản trị doanh nghiệp và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.
